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一

介绍

实博体育深化政府自身改革，是全面深化改革的重要内容。党的十九大报告明确提出“统筹考虑各项制度设置”、“科学配置党政部门和内部机构职权、明确责任”、“统筹运用各项制度设置”。资源形成科学合理的管理体制”、“深化事业单位改革，强化公益属性”。[1]

调整政府规模、优化政府结构，是增强政府公信力、建设服务型政府、促进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。与其他国家相比，我国现有政府是大是小？政府官员的结构是否令人满意？下一步改革方向是什么？对此众说纷纭，相关研究结论也大相径庭。大出入。

本文采用国际比较研究的方法，通过厘清相关概念和统计口径，系统评价中国政府公务员的规模和结构，为进一步深化体制和行政体制改革提供参考。

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二

评估中国政府官员的规模：国际比较视角

实博体育(一)统计口径的基本概念和定义

政府官员的概念和标准定义因国家而异。世界上常见的统计口径主要包括“政府雇员”（政府雇员）、“公职人员”（公务员或公职人员）、“公务员”和“（直接）公共行政人员”。为了能够比较准确地进行横向国际比较，本文区分了“窄口径”和“宽口径”两种统计口径。

“窄口径”：在中国，“公务员”。根据2006年实施的《公务员法》的规定，是指依法履行公务，纳入国家行政编制，由政府支付其工资和福利的工作人员。事实上，这一统计口径与“党政干部”基本相同，其对象主要任职于党委、人大、政府、政法机关、政协、政法机关等事业单位。民主党派和群众组织。

实博体育相应地，在国际范围内，它是指以行政机关工作人员为主体的工作人员，包括立法、司法、行政机关及其下属部门的工作人员，以及政党和社会组织的工作人员。国家财政。事实上，这个统计口径大致相当于将军人、退休人员、公立学校教师、公立医院医生、科研机构工作人员等排除在“政府雇员”之外。

“宽口径”：在我国是指“机关事业单位”的工作人员，本文统称“公职人员”，即在事业单位任职的党政干部和官员。作为党委、人大、政府、政协、民主党派和团体。教育、科研、卫生等诸多领域各机构人员总数。事实上，这个统计口径大致相当于将军人、退休人员和部分村干部从“财政扶持人员”中剔除。

相应地，在国际范围内，本文参考了经济合作与发展组织编制的国外“广义政府部门就业”数据。这个统计口径与中国的“组织机构”大致相同。

（二)“窄口径”下中国政府官员人数变化

纵向历史比较可以动态反映政府官员规模的变化和发展趋势。本文以1978年至2015年改革开放37年为时间跨度，分析政府官员规模的演变。从全国来看，公务员占总人口的比例接近1%。1978年至2015年，我国人口从9.6259亿增加到13.7462亿，年均增长0.9%。

在此期间，我国公务员总人数和公务员占人口的比重也呈现上升趋势：如图1所示，“窄口径”下公务员的绝对人数从2018年的467万人增加。 1978年增至2015年1637万人。年均增长3.4%，共计1170万人；公务员在人口中的比例从1978年的0.49%增加到2015年的1.19%。相对规模增加70%。

总体而言，1978年至1990年公务员规模处于快速增长期，此后总量增长趋缓，呈现缓慢增长、平稳增长的态势。可以看出，我国公务员的绝对人数虽然在增加，但增长速度比较缓慢，相对增幅不大，公务员在人口中的比例一直保持在1左右%。

图1 1978-2015年中国公务员规模和比例

(三)“窄口径”下中国政府官员规模评估：国际比较视角

为了使国际比较更加客观，本文选取了8组具有代表性的国家和地区（西方发达国家、东亚发达国家、中西亚国家、东南亚国家、金砖国家、部分经济转型国家、其他发展中国家，中国香港和台湾地区）作为样本，与中国政府公务员同口径规模比较，数据来源主要参考世界银行WDI数据库和联合国国际劳工组织ILO数据库.

通过国家（地区）比较发现，美国、英国、法国、德国、澳大利亚、加拿大等西方发达国家经济发展水平较高，公众追求更高的生活质量，数量公共服务质量需求相应提高。政府职责不断扩大，政府承担了广泛的社会服务职能。公务员占总人口的比例在2%到4%之间，相对规模明显大于发展中国家。

在东亚国家中，日本、韩国、新加坡属于经济发展水平较高的发达国家。公务员占总人口的比例在0.9%~2.8%之间，相对规模只有西方发达国家。大约一半的国家。由此可见，“狭隘”下的公务员规模不仅与经济发展阶段有关，还受到社会治理结构等因素的影响。

在金砖国家中，俄罗斯的情况比较特殊。基本延续了苏联时代的官僚体制，政府机关公务员数量庞大，政府规模依然“臃肿”；巴西与其他发展中国家相似，比重低于西方发达国家；印度比较特别。如果把财政拨款的文化、教育、医疗等行业排除在公务员统计之外，估计比例为0.7%~1.0%中国政府结构，略低于中国或平坦的。

经济转型国家、中西亚国家、东南亚国家等发展中国家，公务员占总人口的比例大多在2%左右，印度尼西亚和越南的比例相对较低，这是一致的与国家的政府治理结构。有一定的关系。香港和台湾的比例与东亚发达国家基本相似。

综上所述，从全球范围来看，与各个经济发展水平不同的国家（地区）相比，我国公务员的比例处于较低水平，约占总人口的1%。

（四)“大口径”下中国政府公务员规模评估：国际比较视角

经济合作与发展组织（OECD）数据库选择广义政府雇员在劳动年龄人口中的比例作为比较对象。广义的政府工作人员一般是指中央和地方从事行政管理工作的机关工作人员、公立学校的教师、公立医院的医生以及其他事业单位的工作人员。这个统计口径大致相当于我国“机关事业单位”的工作人员，在“广口径”下统称为“政府公务员”。

从图2可以看出，32个OECD国家政府官员在劳动年龄人口中的比例存在较大差异。北欧福利国家政府承担的社会保障和公共服务职能广泛，占比普遍较高，如挪威（29.3%）、丹麦（28.7%） 、2008年瑞典（26.2%）、芬兰（22.9%）、卢森堡（17.6%）等东欧和俄罗斯受国情影响，而且占比也很高，比如俄罗斯（20.2%）；欧美传统发达国家的比例大多在10%到20%之间。

OECD国家中，经济发展水平较低的国家比例一般在10%左右，如土耳其（11%）、智利（9.1%）、墨西哥（8.8%） , 希腊 (7.9%) 等。日本 (6.7%) 和韩国 (5.7%) 的情况类似中国政府结构，这可能是由于日本和韩国都更加重视控制和优化政府规模；其他金砖国家情况大致相同，如南非（8.9%）、巴西（8.6%）等，中国占比约为4.2 %，低于经合组织成员国。

图2 中国和经合组织国家政府官员占劳动年龄人口比例

(五)影响政府官员规模的因素分析

一国政府的规模与其所处的经济社会发展阶段密切相关。如图3所示，通过散点图可以直观地分析政府公务员规模测度与各种解释变量的关系。可以发现，在那些对外开放程度较高、政府支出水平较高、经济发展水平较高的国家，政府官员的规模也相应较大。

从经济发达国家的发展实践来看，政府活动范围不断扩大，政府对经济社会生活的干预程度也在不断加深。如表1所示，近年来，经合组织国家政府支出的平均比例已达到45%，一些欧洲国家如法国、丹麦、瑞典等已达到50%以上，甚至接近60% . 中国的比重不仅低于美国、加拿大、德国、法国、英国等欧美国家，也低于日本、韩国等东亚国家。总而言之，如果按照政府财政支出占GDP的比例来衡量，

图 3 每个解释变量和被解释变量的散点图

表 1 2008-2013 年政府支出占 GDP 的百分比（%）

三

评估中国政府官员的结构：国际比较视角

通过国际比较发现，中国政府官员的相对规模处于较低水平。但是，中国公务员的结构和职能是否存在问题，还需要进一步评估。

（一)纵向：各级政府人员配置不合理

通过国际比较发现，我国垂直层级政府人员配置比例不合理，中央政府比例明显偏小，地方政府比例较大。以小口径统计为例，2011年，我国中央公务员仅占全国公务员的6%。[2] 这与其他国家公职人员在纵向政府间的分配比例规律不符。

是否与大多数发达国家相比，如美国（12.28%）、日本（14.72%）、德国（20.22%）、意大利（5 7.8%），或与巴西（11.86)、南非（29.92%）、俄罗斯（32.）等金砖国家相比@>4%）中国政府结构，我国中央政府公务员比例明显偏小，OECD成员国中央政府公务员平均比例为41.4%（如图4）。

（二)横向：政府部门人员规模和支出结构不合理

与发达国家相比，我国社会管理和公共服务等社会事务公共部门在职能配置、机构设置和人员配备等方面都相对薄弱。以美国弗吉尼亚州威廉王子县为例，政府雇员人数最多的四个部门分别是警察局（45.62%）、公共服务局（16.04% )、园林局/图书馆 (13.09%) 和规划发展局 (12.93%)。目前，中国平均每万人拥有10-12名警察，低于低收入国家（平均每万人约30名警察）。在正规警力不足的情况下，一些地方政府只能招聘临时人员协助公安机关进行社会管理。[3]

图 4 2008年中国和经合组织国家中央和地方政府公务员比例

从社会支出总额来看，可以从另一个方面反映出，我国社会事务公共部门的职能配置和人员配置相对不足。社会支出主要涵盖社会事务的主要公共支出项目，包括教育、医疗、社会保障、住房保障等。1998年至2012年，我国社会支出从84402.3亿元增加到51894< @2.亿元，占GDP比重从1998年的3.5%增加到2012年的1%。10.1%。与世界发展水平相比，我国社会支出总体水平还比较低，明显落后于经合组织国家。如表 2 所示，2012 年，

表 2 1995-2012 年 OECD 国家社会支出占 GDP 的百分比（%）

（三)政府机关事业单位人员结构不合理

近年来，我国政府机关和事业单位人员分别占政府官员总规模的28%和72%。与发达国家相比，我国政府机构人员规模较小，事业单位人员规模较大（如图5所示）。

图5 公务员中外政府人员比例

解释：广义的“公务员”在我国相当于“机关事业单位人员”，在国外相当于“机关事业单位人员”。科研等事业单位人员与我国事业单位人员大致相同。数据来源：OECD官网数据，OECD出版年鉴：《劳动力统计1987-2007》（2008年版）和《中国统计年鉴》历年。

（四)党政部门和各事业单位人员编制结构不合理

目前，中国政府的机构设置和编制管理存在一些问题。一是党政机构对口设置，职责不清。目前，在地方政府内部，党委制度仍保留着不同数量和类型中国政府结构，但与政府制度相对应的工作机构，如财经工委、农村工委、教育工委等。 ，没有职责分离。问题还是比较突出的；在地方政府人员编制方面，平均而言，党委工作人员约占总人数的15%至20%，政府工作人员约占总人数的60%至65%。、民主党派和人民

二是政府机构内部和下属机构较多。这些机构大多以局和办公室的形式出现。例如，一个市财政局下设预算局、会计局、金融监管局、国库局等多个二级机构。三是部分机构性质和名称混淆不清。部分事业单位属于上级政府的组成部门，成为下级政府的直属事业单位；[4]

（五)政府编制管理的前瞻性和反应能力有待提高

我国僵化的设立和监管方式缺乏灵活性，缺乏动态调整机制，难以适应经济社会快速发展的现实需要。例如，随着城市化进程的加快中国政府结构，城乡之间、区域之间的人口结构发生了变化。对于人口净流入的大中城市，治理复杂性大大增加。以深圳市龙岗区为例，现区政府实际管理和服务的人口规模已超过户籍人口的10倍。现有政府编制规模面临严峻挑战。

又如，在当前我国“简政放权、放管结合、优化服务”的改革进程中，许多基层部门未能做好改革的动态匹配，导致“减少和控制编辑”和“简政放权”。此后，基层工作人员的工作量急剧增加，工作压力加大，导致工作状态下降、工作效率下降等不和谐现象。匹配与不兼容，从表面上看，形成了“缩编减制——工作突增——管理不协调”的恶性循环。[6]

另一个例子是人工智能（AI）的快速发展，它将深刻改变公共部门的工作方式和就业结构。越来越多简单和重复的公共部门工作将被人工智能取代。随着人工智能的引入，公共部门的工作将变得更加高效。[7] 如何应对新技术革命带来的新变化、新趋势，也成为摆在决策者面前的现实问题。

四

结论与展望

在全球范围内，中国政府官员的相对规模基本在合理范围内，不是简单的“大政府”问题。通过国际比较发现，我国公务员内部存在一些结构性问题。如何调整优化公务员内部结构，提高行政效率，在保持总量相对稳定的前提下提高行政效率是关键。

可以预见，未来影响我国政府扩张和收缩的变量将同时存在：人口增长下降、财政收入增速放缓、市场起决定性作用资源配置、政府职能的进一步转变（如“放管服”改革、政府向社会力量购买公共服务等），提高公务员素质，促进电子政务的应用为政府规模缩小提供空间；但与此同时，城市化进程的加速，人口老龄化的到来，

未来，政府的规模调控思路要从“数量导向”的流水线控制改革升级转变为“质量导向”的结构优化改革。

从长远看，改革的协同性和整体性要进一步增强，市场经济体制改革、事业单位改革、社会体制改革、中央和地方、支出责任制改革等一揽子改革要稳步推进。协调方式；进一步统筹各机构设置，科学分配党政部门和内部机构的权责，统筹利用各种资源，形成科学合理的管理体制，探索合并或联合办公。省、市、县的类似职能的党政机构；[8] 在现有的政府规模下，

参考资料：略

关于作者：

李凡（中国发展研究基金会培训部副主任）

范以霞（财政部中国财政科学研究院副研究员）

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